1 maja 2004 roku weszła w życie ustawa o pomocy społecznej, opublikowana w Dz.U. nr 64/2004. Miała to być data symboliczna - dzień przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Ludzie związani zawodowo z pomocą społeczną oceniają nową ustawę jako w pełni europejskie prawo, porządkujące tę dziedzinę życia. I rzeczywiście, rozpisane w niej zostało wszystko na głosy, jak w porządnej partyturze. Jasno jest powiedziane, za co odpowiada wójt (burmistrz, prezydent), starosta, marszałek województwa, wojewoda i minister. Zachęcony, kilkakrotnie przeczytałem ustawę i za każdym razem coś w niej skrzypiało. A to na przykład, że prawo do korzystania z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnej, gdy jej dochód nie przekraczał 461 zł (w tym okresie ok. 115 euro), a osobie przebywającej w rodzinie - 316 zł (poniżej 80 euro) dochodu na członka rodziny. Ustawodawca w trosce o podopiecznych pomocy społecznej ustalił też dolne limity zapomóg. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł, a zasiłku okresowego - niż 20 zł miesięcznie (odpowiednio na 1 maja 2004 roku 7,5 i 5 euro).

Gdybym był złośliwy, powiedziałbym, że jest to zapomoga na pół litra wódki. Jest całkiem prawdopodobne, że koszty obsługi takiej zapomogi, tj. wyjazd pracownika socjalnego w teren celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego a także cała procedura podejmowania decyzji, przekroczą jej wartość. Ale oznacza to także, że w przeszłości musiało być nawet gorzej, skoro ustawodawca zdecydował się na taki krok.

Biurokrata zrozumie biurokratę Jak ustawa organizuje pomoc społeczną w skali kraju? Na szczeblu gminy obligatoryjnie powołać należy Ośrodek Pomocy Społecznej. Jednak ustawodawca wyraźnie upoważnia władze gminy do tworzenia również innych jednostek organizacyjnych. W powiecie zadania w podobnym zakresie wykonuje Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Na szczeblu województwa struktura jest podwójna. Marszałek województwa powołuje Regionalne Ośrodki Polityki Społecznej, a wojewoda, jako organ nadzorująco-kontrolny, ma w swoim urzędzie wydział polityki społecznej. W ministerstwie zadania w tym zakresie wykonuje kilka departamentów. Ponadto przy ministrze działa Rada Pomocy Społecznej, której członkowie, jako jedyni w tym gronie, nie pobierają wynagrodzeń. Nie oznacza to jednak, że Rada nic nie kosztuje. Członkowie mają prawo do zwolnień z pracy, zwraca im się koszty delegacji i oczywiście koszty organizacyjne spotkań pokrywa budżet państwa.

Zobaczmy, jak polityka społeczna państwa przenosi się na szczebel gminny, czyli w miejsce, gdzie pomoc społeczna powinna być w olbrzymiej większości realizowana. Wydawałoby się, że budżet dużego, bogatego miasta może więcej wydawać na pomoc społeczną. Oczywiście, nie wszyscy otrzymają zasiłki, bo działa bardzo skuteczny próg dochodowy, ale starający się mogą liczyć na więcej niż 20 lub 30 zł, bo decyzję o ich podwyższeniu podejmują rady gminy. Jednak zważywszy, że tylko duże miasta realizują szerszy program pomocy społecznej, że istnieją znaczne przerosty zatrudnienia w OPS, sytuacja nie wygląda najlepiej. Natomiast pomoc społeczna w małych gminach praktycznie nie istnieje, chociaż OPS działają. Ośrodki pomocy społecznej realizują zadania dwojakiego rodzaju: własne, z zakresu pomocy społecznej i zlecone przez rząd z zakresu zabezpieczenia społecznego. W ramach zabezpieczenia społecznego wypłacane są zasiłki rodzinne, zasiłki i świadczenia pielęgnacyjne oraz renty socjalne, na które pieniądze z budżetu państwa przekazuje wojewoda. Środki finansowe z zabezpieczenia społecznego i funduszu pracy (np. składki na ubezpieczenia społeczne) mają charakter roszczeniowy. Inaczej sprawa ma się z pomocą społeczną - udzielana jest na podstawie decyzji uznaniowej. Kierownik OPS może, ale nie musi jej przyznać, chociaż beneficjent spełnia warunki do jej otrzymania.

Ile dla ubogich
Pieniądze na zabezpieczenie społeczne są zapisane w budżecie państwa i nie ma problemów z ich wypłatą. Ośrodki pomocy społecznej mają weryfikować zasadność wniosków, za co dostają dodatkowe pieniądze. Natomiast pomoc społeczna realizowana jest z dotacji gminy. Pieniądze, które gmina przeznaczy na ten cel, służą przede wszystkim na opłacenie działalności OPS, a z tego, co zostanie, opłacane są świadczenia pomocowe dla mieszkańców gminy. Przejrzałem w internecie budżety kilkudziesięciu OPS. Nie spotkałem gminy, w której więcej przeznacza się na pomoc ubogim a mniej na opłacenie biurokracji tę pomoc organizującej. Standardem było, że 2/3 dotacji gminy przeznacza się na wynagrodzenia i inne koszty działalności OPS, a tylko 1/3 to rzeczywista pomoc. W 20-tysięcznej gminie położonej nieopodal Warszawy, która jest trochę miejska, trochę wiejska, nie za biedna i nie za bogata w Środowiskowym OPS zatrudnionych było na umowę o pracę i umowę-zlecenie 30-40 osób, w tym 5 na stanowiskach kierowniczych. Żaden OPS nie zarabia pieniędzy, pozyskuje je też w marginalnym procencie. Co zatem robi taka armia ludzi? Dzieli pieniądze. OPS-y pełnią rolę listonosza. Wojewoda przesłał na określony cel pieniądze, a gminna pomoc społeczna przekaże je tym mieszkańcom, którym się świadczenie należy, czasami niezależnie od statusu majątkowego. Dotacje gminy na pomoc społeczną zostały przeksięgowane na utrzymanie ośrodka, więc do podziału zostaje niewiele.

Wyjście jest bardzo proste
Czy problem da się w ogóle rozwiązać? Myślę, że tak. Najprostszym sposobem byłoby wyznaczenie przez ustawodawcę progu procentowego. Na przykład koszty własne OPS nie mogą przekroczyć 30 proc. dotacji gminy przeznaczonej na pomoc społeczną. To wymaga jednak redukcji zatrudnienia w ośrodkach. Zacząć jednak należy od zmian w prawie. Z ustawy o pomocy społecznej wykreślić trzeba zapisy, które nakazują zatrudnienie jednego pracownika na 2 tysiące mieszkańców. Biedna dwutysięczna gmina musi ich zatrudnić trzech, ponieważ w tej samej ustawie zapisano, że w każdym OPS musi być co najmniej trzech pracowników socjalnych. Następnie należałoby poprawić ustawę o świadczeniach rodzinnych, nakazującą powołanie oddzielnej komórki do prowadzenia tych spraw. Jednak prawdziwym kuriozum rozwoju myśli biurokratycznej jest ustawa o centrach integracji społecznej. Za pieniądze podatnika ustawodawca poleca powoływanie czegoś w rodzaju zakładu komunalnego, prowadzącego działalność produkcyjną, usługową, handlową lub wytwórczą. W centrum bezrobotni pod opieką instruktorów i wychowawców przyuczają się do zawodu i życia w społeczeństwie. Według przepisów ustawy zatrudniać powinno się jednego wychowawcę na pięciu podopiecznych, pracownika odpowiedzialnego za każdy rodzaj działalności, pracownika socjalnego, instruktorów zawodu, księgowych i kierownika centrum. Uczestnicy otrzymują także comiesięczne świadczenia i codzienne posiłki. Jakby tego było mało ustawodawca przedkłada gminom organizowanie na ich terenie klubów integracji społecznej, których działalność także sfinansuje podatnik. Jest to klasyczny przykład marnotrawienia państwowych pieniędzy. Przy zaproponowanej strukturze zatrudnienia Centra Integracji Społecznej utrzymywać się będą wyłącznie dzięki dotacjom.

Jeżeli prawo pozostawi wójtom, burmistrzom lub prezydentom decyzję o poziomie zatrudnienia w służbach socjalnych, oszczędzi się znaczną część dotacji. O tyle wzrośnie realna pomoc ubogim. Podobnie nie powinno narzucać się gminie sposobu organizowania pomocy społecznej. Jeżeli wykalkuluje, że taniej będzie zatrudnić jednego lub dwóch pracowników umocowanych w strukturze urzędu i odpowiedzialnych za organizację pomocy, zamiast powoływania OPS, powinna mieć do tego prawo. Niestety, ta europejska ustawa o pomocy społecznej obligatoryjnie nakazuje powołać ośrodki pomocy społecznej z jej kierownictwem, działem księgowości i innymi działami. Nieważne, że przejadają większość pieniędzy przeznaczonych dla ubogich. Rozsądek podpowiada, że w sytuacji krótkiej kołdry pieniądze z różnych źródeł należy wrzucać do jednego worka. To gwarantuje lepsze ich wykorzystanie. Niestety, ustawa o pomocy społecznej zachęca do tworzenia nowych struktur. Aby wykorzystać środki z funduszu antyalkoholowego w prawie każdej gminie powołano Gminny Ośrodek Pracy z Rodziną, który robi po części to samo, co pomoc społeczna, ograniczając się do rodzin z problemami alkoholowymi. Bezrobotnym, aktywnie poszukującym pracy doradzały i pomagały dotychczas urzędy pracy. Jednak OPS-y doszły do wniosku, że urzędy pracy robią to źle i postanowiły robić to samo lepiej. Czy naprawdę zrobią to lepiej, czy raczej chodzi o jeden lub dwa dodatkowe etaty?

200 proc. gwarancji wypłaty wynagrodzenia
W starciu biednych, bezbronnych ludzi z biurokracją, z zasady przegrywają ci pierwsi. Bywa, że gdzieś tam w Polsce zabraknie pieniędzy dla podopiecznych pomocy społecznej. Nie zetknąłem się z informacją o braku pieniędzy na pensje dla pracowników OPS. Nic dziwnego. Pracownicy mają zapisane w ustawie o pomocy społecznej gwarancję środków na uposażenie. Podwójne gwarancje, bowiem kodeks pracy także im to zapewnia. Dlatego mogą spać spokojnie, czego nie można powiedzieć o ich podopiecznych. Chociaż istnieje bardzo europejski przepis tej ustawy mówiący, że gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, pozostaje on fikcją. W ilu gminach są domy pomocy społecznej, dzienne i rodzinne domy pomocy, domy dla matek z dziećmi lub kobiet w ciąży? Dla większości gmin zapisy tej ustawy są tylko katalogiem pobożnych życzeń. Dlatego w sprawozdaniach ta najważniejsza z pomocy sprowadza się do stwierdzenia, że bezdomni kierowani są do noclegowni warszawskich...

Misja niesienia pomocy społecznej Pomoc społeczna jest sferą bardzo delikatną i wrażliwą. Niesienie pomocy bliźniemu musi mieć coś z misji. Procedura wprowadzona w OPS ma niewiele z nią wspólnego. Należy zgłosić się do urzędu, napisać podanie i sporo przy tym napłakać. Potem przyjedzie pracownik socjalny i zrobi tzw. wywiad środowiskowy, objętościowo dochodzący nawet do 20 stron A4 (z załącznikami). Później zapadnie decyzja. Jeżeli będzie pozytywna i uprawomocni się, możemy zgłosić się do kasy. Ustawa o pomocy społecznej daje możliwość (nie nakazuje) pomocy z urzędu. Poproszę pracowników OPS, aby z ręką na sercu odpowiedzieli sobie na pytanie: jak często niosą pomoc z własnej inicjatywy?

Więcej misji ma w sobie pomoc niesiona przez organizacje pozarządowe, a szczególnie przez fundacje kościelne. Organizacje pozarządowe mają jedną wielką zaletę: umieją pozyskiwać sponsorów. I mimo od czasu do czasu pojawiających się informacji o różnych nadużyciach w tych organizacjach, generalnie ich działalność należy ocenić pozytywnie. Często, chociaż nie zawsze, pozytywną ocenę wystawia im także MSWiA, rozliczające ich działalność.

Nie dopuścić konkurencji Aż prosiłoby się podpowiedzieć ustawodawcy, aby pozwolił władzom gmin zlecać sprawy związane z opieką społeczną innym podmiotom. Jednak podmioty z zewnątrz dopuszczone zostały tylko do cząstkowych konkursów ofert. Ustawodawca zasugerował wyraźnie: biurokracja musi istnieć, bo tak jest w całej Europie. Ale fundusze europejskiej pomocy społecznej są niewspółmiernie większe i to, co zapłaci się urzędnikom, nie waży tak dużo jak w naszych skromnych budżetach pomocy społecznej.

Nie może być tak, że o europejskości prawa decyduje zapis o dopuszczeniu do korzystania z polskiego systemu opieki społecznej obywateli państw Unii Europejskiej oraz roztoczona opieka nad uchodźcami. Europejskość to humanizm. W starożytnej Sparcie ludzi kalekich i słabych zrzucano ze skarpy. Dzisiaj humanizm polega na tym, że takim ludziom pomagamy. Czy, zabierając ponad połowę budżetu opieki społecznej na utrzymanie ośrodków, pomagamy biednym? Dlaczego polska bieda stała się listkiem figowym dla poczynań biurokratów? I dlaczego jest na to przyzwolenie? Matka chrzestna tej ustawy Jolanta Banach, ówczesna wiceminister w rządzie Millera, bardzo zapatrzyła się na brukselską biurokrację. Autorzy projektu, wprowadzając do ustawy zapis minimalnych zapomóg, byli świadomi katastrofalnej sytuacji na tym polu. Podobnie próg dochodowości, wynoszący na początku 461 i 316 zł, a następnie po blisko trzech latach zrewaloryzowany do 477 i 351 zł był i jest na pograniczu wskaźników minimum egzystencji. A z badań przeprowadzonych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wynika, że w niektórych latach nawet 9 proc. żyjących poniżej minimum egzystencji nie otrzymywało wcale lub otrzymywało sporadycznie świadczenia z pomocy społecznej. Inaczej nie da się zinterpretować tych danych niż tak, że pomoc społeczna w Polsce nie spełnia podstawowych założeń.